“法官员额制”改革背景下“未入额法官”的角色定位及办案模式研究

——以H省县市级基层法院为视角

论文提要：

本文以H省县市级基层法院为视角，从“法官员额制”[1]改革背景下“未入额法官”的角色分析入手，对其法律地位、宪法和法律赋予的权利、作为法院审判力量的资源等几个方面进行了研究，提出了“未入额法官”仍是法官、在当前司法改革背景下仍是法院重要审判力量的角色定位观点，研究出“未入额法官”参与“员额法官”团队办案的办案模式，从理论上解决了当前“未入额法官”能否办案的困惑，为当前县市级基层法院切实解决案多人少的矛盾提供了思路。只有解决了“未入额法官”的角色定位问题，才能解决“未入额法官”的办案模式问题，两者存在必然的联系。因此，全文分为角色定位分析和办案模式研究两大部分进行了分析和论述。

关键词：法官员额制  未入额法官  角色分析、办案模式  研究

引言：

以“主审法官+法官助理+书记员”为模式的“法官员额制”作为我国法院司法改革的一项重要制度已经得到了党中央、最高人民法院和学界的肯定，在经历了6个省市部分法院两年的探索和经验积累之后，现已在全国法院系统呈铺开推行之势[2]，全国692家试点法院共选出2.4万名入额法官[3]。然而在逐步推行的过程中，各地法院因地域差异、历史条件差异、经济、文化差异等原因却出现了很多始料不及的问题，其中“未入额法官”的法律地位、办案模式、经济待遇等问题成为了影响法院有效开展审判这一中心工作的重要因素，笔者所在周边一县市级基层法院甚至出现了“未入额法官”因审判职权和经济待遇联合到上级法院申诉的事件，给当地法院司法改革带来了负面的影响。那么县市基层法院在案件呈井喷式增多，而审判法官却要大幅削减的情况下，怎样充分利用好“未入额法官”这一重要的人力资源，解决案件无人办的问题，又不妨碍法院司法改革的进程就是一个亟待解决的难题。所以开展对“未入额法官”的角色定位和办案模式的研究，不仅有助于解决法院案多人少的这个审判中心问题，还能化解法院司法改革进程中产生的各种矛盾。笔者对所在县市和周边县市以及H省中西部地区县市级基层法院在“法官员额制”改革中出现的问题进行了收集和分析、研究，提出了“未入额法官”仍是法官、在当前司法改革背景下仍是法院重要审判力量的角色定位观点和参与“员额法官”团队办案的办案模式，解决了当前“未入额法官”能否办案的困惑，为当前县市级基层法院切实解决案多人少的矛盾提供了思路，也为化解当前法院司法改革中的各种矛盾提供了解决的方向。

正文：

一、对“未入额法官”的角色定位

在2015年的 “法官员额制”试点改革过程中，H省首批有673名员额法官宣誓就职[4]，而相应的有超过一倍于这些“员额法官”的“未入额法官”在等待适当的归宿，面对这一重大资源，需要正确认识到“未入额法官”的身份，给予合适的角色定位，才能正确地做出决策，充分发挥他们的作用。

（一）、对“未入额法官”的正确认识

1、“未入额法官”的概念。“未入额法官”是相对于“法官员额制”改革派生的一个概念，指以前已经被任命为法官，但在这次“法官员额制”改革过程中，因各种原因未能进入法官员额的审判员、助理审判员、庭长、副庭长、院长、副院长、审判委员会委员。首先，“未入额法官”在“法官员额制”改革之前是被合法任命的法官，当然应当属于宪法、人民法院组织法和法官法意义上的“法官”的范畴。其次，“未入额法官”是按照“法官员额制”改革要求未能进入“员额法官”范围的法官。第三、未入额的原因是未满足“法官员额制”改革文件的要求，而非法律的规定。“未入额法官”有的是因为任职资格问题、有的是因为岗位安排冲突的问题、有的是因为近期工作失误被处分的问题、有的是因为年龄偏大的问题、有的是因为工作资历不够的问题，还有的是因为考试、考核不合格的问题，最终导致这些法官按改革文件要求不能进入“员额法官”的范围。

2、“未入额法官”与法官助理、书记员的区别。“未入额法官”不是法官助理，也不是书记员。与法官助理和书记员相比，“未入额法官”与其不同之处在于：一是任命的程序不同，“未入额法官”是依据宪法、人民法院组织法和法官法的规定，由所在地的人大常委会和人民代表大会任命，助理审判员依法由本院院长任命；而书记员是由法院任命。二是法律赋予的权利不同，“未入额法官”享有审判权，书记员没有审判权。尽管目前尚未从立法的层面确定法官助理的任命程序和职责范围，但显然其任命程序、职责范围和法律地位不同于法官。

（二）、对“未入额法官”身份的错误认识。

在当前的法官员额制改革中，很多法院直接将“未入额法官”作为法官助理或书记员的来源，还有一些地方法院将“未入额法官”直接转岗到行政职位或者其他司法辅助岗位，这都是因为对“未入额法官”身份认识错误产生的结果。

首先要明确，这些“未入额法官”的身份并不能因未入额而失去。一是“未入额法官”的任命程序符合宪法和法律的规定，都是经过当地人大常委会任命或者人民代表大会选举产生，其身份是基于宪法、人民法院组织法和法官法的规定而取得，未经法定的程序任何人和机关无权剥夺[5]。我国宪法、人民法院组织法明确规定了法官的任免程序，我国法官法第八条规定“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。由此可见，“未入额法官”的身份和审判职权不因“未入额”而改变。

二是法官员额制，到目前为止还没有被纳入立法程序，2016年3月全国人大代表、广东省高级人民法院院长龚稼立曾在全国人民代表大会上提出修改《人民法院组织法》、《法官法》的议案，以配合“法官员额制”改革的合法性[6]，但至今并没有纳入立法修订的日程，仅依最高法院的法官员额制改革文件作为免去“未入额法官”身份和审判权的依据，其法律效力确实值得商榷。

三是法官员额制改革只是提出了法院司法改革的方向，但并没有排除未入额法官作为历史的存在，事实上自2014年推行法官员额制改革以来，很多地方法院将未入额法官仍然纳入法官序列进行管理和使用，并没有剥夺其审判的权力，还有一些地方法院则规定了一定时间的过渡期。2016年1月6日最高人民法院也发布了未入额法官在过渡期内保留法官职务、待遇不变和协助员额法官办案的文件，[7]确立了“未入额法官”的审判权和办案要求。这都说明，未入额法官并不能因未入额而失去其法官的身份和权力。

（三）、“未入额法官” 是当前县市级基层人民法院重要的人力资源，是今后“员额法官”增补的人才库和“员额法官”队伍的生力军。毋庸置疑，法院审判工作是一项理论性和实践性都很强的工作，在审判工作中积累的实践经验往往是书本上学不来的，新手需要以“师傅带徒弟”的形式才能掌握审判要领，法院培养一名成熟的法官需要花费很多的成本。而“未入额法官”中有很多是多年从事审判工作的老法官或者说“熟手”，在这次法官员额制的过程中因为一张证书、一场考试、甚至年龄因素而与“员额法官”失之交臂，还有些优秀的年轻法官，因为工作年限或者任职期限不够的原因也未能进入员额法官。但他们都是各级法院的财富，是今后员额法官进行补充的重要来源。如果不能有效地发挥其作用，法院不仅失去大量的人才优势，还不必要地增加了“员额法官”的工作强度。

（四）、“未入额法官”的历史定位。“未入额法官”是因应 “员额法官”制度改革而产生的司法群体，其存在有其必然性和合理性，也必然会成为历史的名词。因为随着国家司法改革的深入推进和立法程序的跟进，不会再有新的“未入额法官”产生，因历史原因而存在的“未入额法官”，会因为加入“员额法官”、辞职、辞退、退休等各种原因而逐步减少，最终会自然消逝。改革是一个渐进的过程，一蹴而就的改革是没有的[8]，应当认识到“未入额法官”在改革中的阶段性存在，顺应司法规律。所以准确把握“未入额法官”的历史定位，有利于制定出适合其存在的办案模式，不至于因其最终退出历史舞台而影响到法院的改革进程。在员额法官制的推行过程中，我们应当根据“未入额法官”特有的身份特点进行分析，才能提出适合“未入额法官”的办案模式。

二、“未入额法官” 的办案模式研究

对“未入额法官”角色定位，解决了县市级基层法院在司改背景下面临的“未入额法官”能否办案的困惑，对“未入额法官”办案模式的研究则是为县市级基层法院提供在司改背景下“未入额法官”如何办案的问题。笔者先梳理当前几种常见的办案模式，分析了其中的弊端，然后提出了“未入额法官”参与“员额法官”团队办案的模式，为基层法院提供了一种不同的办案模式供借鉴。

（一）目前各地法院 “未入额法官” 的办案模式

经过笔者的调查了解和梳理，目前各地基层法院的“未入额法官”办案模式主要有三种：

1、直接作为法官助理办案的模式。这种模式以上海部分基层法院为代表。上海各级法院是全国法院司法改革的领头雁，上海各级法院基于其特有的区位优势、人才优势、经济发展龙头优势，各法院直接将入未额法官转入法官助理序列进行管理和使用。几年来这种运行机制在上海各级法院的试行效果基本良好，法院系统内部未出现矛盾和动荡，社会反映也不错，虽然有部分法官选择了离开法院，但并没有影响法院工作的正常开展，因为有更多的人选择坚守和加入[9]。但在中西部地区，部分基层法院直接套用上海模式，将未入额法官转入法官助理序列后，则在法院内部出现了不小的矛盾和动荡。有的“未入额法官”因为与“员额法官”存在较大工资收入差距而不满，消极怠工；有些基层法院在员额制改革过程中，不是严格按要求选拔入额，将“法官员额”作为福利发放，对少数人采取照顾态度，导致一部分符合条件的法官未“入额”，一部分并不完全符合条件的反而“入额”，特别是有少数临近退休的老法官的“入额”，导致年富力强的青壮年法官不能“入额”，引起了部分青年“未入额法官”的辞职潮；有的“未入额资深法官”还联合向上级法院申诉。由于对法院司法改革的误读和部分法官的消极情绪，有些基层法院累积大量案件无人办理，不仅造成了不良的社会影响，还有导致当地法院司法改革走回头路的倾向。由此可见，“上海模式”能在上海顺利推进改革，但在其他地方却遇到了“水土不服”的困境。

2、一切照旧的办案模式。这种模式主要是因为相关基层法院对法院司法改革的形势和中央的决心认识不足，再加上工资待遇迟迟不能兑现，法院消极抵触情绪重。认为改来改去，都是一回事，改和不改一个样，甚至对法院“员额法官制度”改革没有信心，认为一旦改革不成功再改回去，还不如不改。所以这部分法院只是在表面上应付改革，在实质上还是沿用原有的审判管理模式。“未入额法官”和“入额法官”在办案权限和经济待遇上没有差别，甚至还有“入额法官”办案需要向“未入额法官” 请示、汇报，“入额法官”工资待遇少于“未入额法官”工资待遇的情形。这种“未入额法官”的办案模式严重背离了法院司法改革的方向，与唱衰法院司法改革如出一辙，明显是不可取的办案模式。

3、“未入额法官”有别于“员额法官”的办案模式。这种模式实质上是沿用了以前法院改革中曾经采用过的“选任审判长”制度，对“入额法官”而言，承办的一定范围内的案件由其自己签发裁判文书，超过规定范围的案件仍然需要按照原有的审判管理模式，由庭长、院长签发裁判文书。对“未入额法官”而言，则完全沿用原有的审签模式，即所承办的案件，必须由庭长、院长逐级审批裁判文书。 “未入额法官”办案的状态仍然完全是“裁判者不审理，审理者不裁判”。实行这种办案模式的法院主要是抱着“谨慎改革，看看再说”的态度，虽然也做了些改变，但相较于当前倡导的法院司法改革并无太多进步。

（二）、建立“未入额法官”参与“员额法官”团队办案的模式

前述第一种办案模式无疑是最顺应司法改革要求的模式,但在推进改革过程中不仅遇到“水土不服”，还遭遇到可能存在违宪、违法的窘境[10]，这一窘境虽然可能在今后通过立法而得到解决。但对造成法院法官资源巨大浪费的后果却是无法避免的，因而在当前法治环境下不能一刀切的推进。第二种模式明显与法院司法改革方向背离，当然不可取。第三种模式实质上是对法院改革认识不足的权宜之计，与司法改革的大趋势存在很大差距，也不是可取的模式。笔者提出的“未入额法官”参与“员额法官”团队办案的模式则应运而生，这种办案模式是在正确定位“未入额法官”的身份角色的前提下提出的，既顺应改革又兼顾了历史，是适合全国县市级基层法院推广的办案模式。

“未入额法官”参与“员额法官”团队办案的模式，是指将“未入额法官”编入“员额法官”的办案团队，参与团队审理案件的办案模式。具体有以下几个方面容：

1、尊重历史，确认“未入额法官”的法官身份和审判职权。尊重历史对于法院改革而言就是尊重“未入额法官”之前已经依法取得的法官身份和审判职权，以彰显对司法的尊崇和敬畏。在“未入额法官”的审判职权无法定事由被剥夺之前，“未入额法官”所享有的法官身份、职位尊荣和审判权应当被尊重。所以在法院推行“法官员额制”的过程中，应当确认“未入额法官”的法官身份和审判职权，能够独立审判案件，才能真正让这些“未入额法官”发挥作用，这也是建立“未入额法官”参与“员额法官”团队办案模式的前提，并与最高人民法院发布的《法官职务序列设置暂行规定》相一致[11]。

2、顺应改革，理顺“未入额法官”与“员额法官”的关系，在确认“未入额法官”的身份和审判职权的前提下，首先要理顺“未入额法官”与“员额法官”的关系。由于法院推进“员额法官制”是上升到国家层面的重大决策，所以首先要确认“员额法官”在今后审判工作中的主导地位，在此基础上“未入额法官”则处于从属的地位，这是由其各自的历史使命决定的。因为当前宪法和人民法院组织法规定的是“人民法院独立行使审判权”，而不是 “法官”独立行驶审判权，“未入额法官”只能在“人民法院独立行使审判权”的前提下开展工作。 而“员额法官制”是经过党中央授权进行的改革，是要求“让审理者裁判，让裁判者负责”，实质上是将“人民法院独立行使审判权”扩展到“法官独立行使审判权”，突破了现行法律的规定。以此可以判断司法改革背景下 “员额法官”的审判职权大于“未入额法官”的审判职权。因而要合理安排“未入额法官”的审判工作，使他们的才智和能力得到施展，才能化解法院工作的困境，不致于因改革反而给法院工作带来困境。

3、合理分工、协作，做好“员额法官”与“未入额法官”的职责衔接，建立审判团队。有人认为“未入额法官”仍旧沿袭原有的办案模式比较方便，也即前述第三种办案模式。其弊端前述已作说明，笔者认为要解决前述弊端，应当将“未入额法官”的职责与“员额法官”的职责衔接起来，形成审判团队或小组。在这个小团队中，“未入额法官”可承办简易程序的案件，独任审理案件，也可担任审判长审理普通程序的案件，也可参加“员额法官”担任审判长的合议庭审理案件，总之要充分保障“未入额法官”的审判权利，但“未入额法官”在团队中得接受团队“员额法官”的调配和安排；“未入额法官”参与“员额法官”承办案件的合议庭时，得由“员额法官”担任审判长，“未入额法官”不得担任该合议庭的审判长；“未入额法官”承办的案件得由审判团队的“员额法官”审查签发文书。与以往报庭长、院长签发文书不同的是，“员额法官”的审查意见不直接作为裁判意见，只作为案件处理的参考意见。“未入额法官”如果提出异议的，仍可按自己的观点裁决。“员额法官”对按审查意见作出的裁决与“未入额法官”一起对案件承担责任；对未按审查意见裁决的案件，由“未入额法官”独自承担责任。对于“未入额法官”的绩效考核和评议，由“员额法官”根据审判工作的量化指标和团队评议的结果，向法院考评机构提出参考意见。这样既避免了以前“审理者不裁判，裁判者不审理”的格局，又能给“未入额法官”以应有的空间，充分发挥其积极作用。

在“未入额法官”与“员额法官”的团队组合方式上，可以采取双向的自主选择与法院院长、庭长安排调配相结合的方式，这样一方面避免可能出现“未入额法官”或者“员额法官”无人组合的情形，又可以充分发挥优秀法官的职业技能优势，便于年轻的法官能以“师傅带徒弟”的方式进行学习，迅速提高审判业务能力，为今后补充“员额法官”培育优秀人才。

4、要注意的问题。一是要理顺“未入额法官”与法官助理、书记员的关系。“未入额法官”仍然享有法律规定的审判职权，所以其与书记员的关系仍应当沿袭原有的分工协作关系。法官助理和书记员在各自分工的范围内不得将“未入额法官”与“员额法官”区别对待，法院行政管理部门在工资待遇上也应当根据其绩效给予“未入额法官”相应的待遇。之所以提出这一点，是因为目前法院“员额法官制”改革仍属于探索完善阶段，人们容易对改革方案中的部分规定产生误读，认为“未入额法官”不再是法官，使“未入额法官”得不到应有的尊重和权利保障。法官助理的法律地位尚在探索之中，还没有法律规定其职权范围，其与“未入额法官”的关系，也还需在审判工作中探索积累。

二是要顺应历史，让“未入额法官”自然消逝。前述已经说明“未入额法官”只是法院“员额法官制”改革的历史产物，其存在有其历史的必然性和合理性，也必将随着改革的深入推进而消逝。这一点表面看起来似乎与办案模式无关，但如果我们不能认识到这一点，我们的办案模式就会迷失方向，就不能看清法院“员额法官制”改革是大势所趋，就不能理解当前“未入额法官”的存在，并非是改革走上了回头路。

（三）、审判团队模式的优势

“未入额法官”加入“员额法官”审判团队的办案模式，相较于上述三种办案模式，有以下优势：

1、顺应了历史，客观地确认了“未入额法官”的历史地位，给予了其应有的尊荣，保障了其法官的权利，有利于充分利用法官资源、提高审判功效。更重要的社会意义在于体现了“依法改革”的法治思想[12]，不致于使法院改革存在“违宪、违法”的嫌疑，更不致于以“依法改革”为由阻挠法院改革[13]，让法院改革更具有严肃性和社会公信力。

2、革除了以前“法官开庭、庭长把关、院长审签，谁都不担责”这一深受诟病的裁判模式。能渐次实现“让审理者裁判，让裁判者负责”的司法目标，促使法官的裁判公平、公正。

3、审判团队模式能充分发挥“传、帮、带”的功能。作为一个团队长期共同解决疑难、化解纠纷，必然有利于法官之间相互学习，取长补短，汲取经验，提高理论水平和审判技能，还有利于培养有优秀的法官队伍后备人才。

4、审判团队的模式有助于增强法官的凝聚力和责任心。一个审判团队面对大量的案件和矛盾，只有齐心协力才能快速、有效地解决纠纷，化解矛盾，才能相互监督抵制腐败，坚守公平正义，这必然要求团队的每一名成员都有足够的责任心和强大的凝聚力。

5、审判团队模式还可以与“主审法官+法官助理+书记员”为模式的“法官员额制”审判要求相契合，不致于因为“未入额法官”今后的历史性消退而出现审判团队的动荡和审判力量结构的缺失。

结语

司法是国之重器，司法改革不是法院的家务事，而是全国人民共同的大事，法院改革离不开其他公权力配合[14]，因而司法改革不能由法院自己想怎么做就怎么做，更不能由个别人想怎么做就怎么做。而是要尊重宪法、法律和审判规律，处处依法办事，处处维护法律的尊严，才能保障改革的方向和社会公信力。不落入唱衰法院司法改革者所称的“一场没有法律作支撑的司法改革，将很难取得久远的成效”的窘境。对“未入额法官”而言，只有采取顺应改革、尊重历史的态度，给予其应有的法官角色，实行“未入额法官”参与“员额法官”团队办案的模式，才能最切合当前的实际情况，才能做到坚持改革不迷失方向，尊重历史不走回头路，也才能真正排除目前县市级基层法院“未入额法官”能否办案的困惑，解决县市级基层法院案多人少的难题，化解县市级基层法院改革中的矛盾。

[1] 2016年2月29日《中国法院的司法改革》白皮书

[2] 《法院试点实施方案》鄂高法[2015]247号

[3]《 最高法司改办规划处处长何帆谈法院司改热点难点问题》四川法制报2016年8月16日

[4] 《湖北践行法官员额制改革》湖北法治网2015年12月9日

[5] 《中华人民共和国宪法》第一百二十六条 人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《中华人民共和国人民法院组织法》第三十五条

[6] 《最高人民法院网》2016年3月15日10：24：55，记者罗书臻  张慧鹏

[7] 《最高人民法院关于认真做好司法改革政策解读工作的通知》附件：司法改革有关宣传口径（一）

[8] 《江平谈司法改革：不可能一蹴而就》侨报2013年12月13日

[9] 《三问上海司法改革试点》2015年3月28日《人民日报》第四版

[10] 《当代中国司法改革窘境与均衡路径》作者廖奕 武汉大学法学院副教授、法学博士《南京社会科学》2014年第3期。

[11] 最高法院政治部《实施<法官职务序列设置暂行规定>及其配套文件宣传提纲》第一章第四条：法官职务序列的改革方向

[12] 《习近平的法治观：依法改革依法反腐，促进社会公平正义》2014年12月3日人民网

[13] 《不能以“依法改革”为由阻挠改革》作者 马宇，2014年4月7日《中国经营报》专栏版

[14] 《法院改革离不开其他公权力配合》中国青年网，2014年7月10日