人民法庭执法困境及其出路

2014-04-18 17:00
作者: 阳剑

   

人民法庭执法困境及其出路

——以丰乐人民法庭为切入点

论文提要:人民法庭是我国基层人民法院按照“两便”原则设立的派出机构,是我国最基层的司法机构。在我国生产力落后、交通极度不便、经济不发达的背景下,人民法庭在设立之初,对维护、保障广大人民的诉讼权利、加强国家司法机关对于边远、贫穷地区的掌控起了巨大的作用。此后随着我国经济、政治的发展,人民法庭制度对促进我国经济的发展与繁荣、推进基层民主与法制建设、维护社会秩序的稳定做出了巨大的贡献。但功绩不能掩盖问题,存在并不意味着完全合理。随着我国经济和社会发展变革,人民法庭的司法环境有了极大的变化,广大基层民众对法院司法的主要诉求也从“便利”转向“专业、高效、公正”。人民法庭现有的设置原则及其司法运作方式显得越来越僵化,严重影响了人民法庭各项职能的充分发挥,设置人民法庭的“两便”原则并未真正得到实现。从定位来看,人民法庭作为基层法院的派出机构,其本身人力及财力必定有限,但是现在的规定要求人民法庭行使立案权、审理权、执行权,财务收支也相对独立,将人民法庭变成了“小而全”的另一个基层法院,这对于很多人民法庭来说是很难完成的工作。这种定位与人民法庭的实际状况不相适应,应考量人民法庭实际情况予以调整。从人民法庭的地域设置来看,随着我国经济的飞速发展和交通设施的迅速完善,基于交通极度不便而设立的人民法庭亦有随着交通环境改变而改变的必要。让人民法庭走出执法困境,就必须重新对人民法庭进行定位,弱化其裁判职能,发挥其扎根乡村,了解、熟悉地方风土人情的优势,依照地方习惯和自治规则,灵活运用法律规定,调动各方力量,以调解促使纠纷的解决。同时,因地制宜调整人民法庭的设置,合理进行基层法院内设部门的分工,调整人民法庭法官选任要求及数量,调整对人民法庭工作的考核方法。

以下正文:

第一章  人民法庭的定位

建国初期,我国作为一个农业化的国家,有着广袤的农村和农业人口,各种基础设施特别是交通和通信设施都较为落后。很多偏远乡村到县政府驻地交通不便,需要一天乃至更多时间,这种状况不利于广大农民打官司,也不利于法院的调查处理和审判,因此,我国创造性的提出建立人民法庭。1954年9月通过的《中华人民共和国人民法院组织法》第十七条规定,“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定”。从那时开始,中国特有的人民法庭制度拉开了发展的序幕。限于建国初期我国生产力的落后,交通极度不便,经济不发达,设立人民法庭的初衷,主要就是便民,同时也便于和加强国家司法机关对于边远、贫穷地区的掌控。

2005年最高人民法院《关于全面加强人民法庭工作的决定》给人民法庭做出的定位,就是“两便”原则,即“便于当事人诉讼”和“便于人民法院行使审判权”。 便于基层民众诉讼和便于人民法院审判是人民法庭产生和发展的前提和基础,离开了“两便”原则的指导和对“两便”原则的遵循,人民法庭就失去了存在的价值。(1)人民法庭主要设在农村和城乡结合部,“乡土司法”是其主要特性。(2)其管辖的地域由基层法院按就近的原则确定,管辖的案件则由各基层法院在自己管辖的一审民事、刑事自诉和执行案件范围内根据实际情况确定。实践中,大部分的人民法庭都是中心法庭,管辖范围除了驻地以外,还有邻近的几个乡镇。案件管辖范围则是该法庭辖区内较为简单的民事、经济案件(一般以诉讼标的额划分)和刑事自诉案件,并且法庭办理的案件由法庭负责执行。基层法院各业务庭则负责较为复杂的案件并给予人民法庭业务指导。人民法庭除了审判和执行工作外,还负有指导地方人民调解委员会的任务。

第二章  人民法庭存在的问题及原因分析

人民法庭作为基层法院的派出机构,其本身人力及财力必定有限,人民法庭设置的初衷是便民,最大的优势在于便利诉讼,但是现在的规定要求人民法庭行使立案权、审理权、执行权,财务收支也相对独立,将人民法庭变成了“小而全”的另一个基层法院,这对于很多人民法庭来说是很难完成的工作。这种定位与人民法庭的实际状况不相适应,应考量人民法庭实际情况予以调整。

一、人民法庭地域设置不够合理

人民法庭设置的初衷就是“便民”,因为法庭主要服务对象是偏远农村地区,为了让边远的人民也能得到方便的法律服务,所以大部分的法庭驻地都设置在最远的乡镇,然后以该乡镇为圆心,向周围辐射,对周边乡镇进行管辖。这个理论看似合理,但是忽略了一个重要的前提,那就是我们的县域里面,基本上都是以县城为中心发展的交通,所有乡镇都有通往县城的直达公路和客运班车,但是乡镇之间一般是没有直达公路的,除非刚好在一条通往县城的路线上。由此带来的后果,是人民法庭方便了驻地的人民,却让其他几个在周围乡镇的人民为了诉讼不得不走比到县城更远的路程。便民的好意,便在不经意间成了扰民。

以丰乐法庭为例。丰乐镇为钟祥市较早成立的乡镇,也是经济较为落后、人民比较贫穷、最为偏远的乡镇,该镇现在仍然是全市仅有的省级贫困乡镇。鉴于上述情况,2003年钟祥市法院撤销了原官庄湖法庭(原管辖官庄湖农场、洋梓镇、温峡水库)保留丰乐法庭作为中心法庭。丰乐镇与市中心距离60公里左右,通过S218省道连接,途经长寿镇、洋梓镇。丰乐镇与长寿镇距离20公里左右,长寿镇与洋梓镇距离20公里左右,洋梓镇距离市中心20公里左右。张集镇与市中心距离60公里左右,通过S216省道连接,途经黄坡水库、洋梓镇。温峡水库与市中心距离35公里左右,通过县级公路经S216省道途经洋梓镇通往市中心。官庄湖农场与市中心距离20公里左右,通过县级公路经S216省道通往市中心。上述乡镇均有直达市区的公共汽车,最远的乡镇距市区约一个半小时车程。由此可见,整个丰乐法庭辖区内除了丰乐镇和长寿镇距离较近外,其他乡镇到丰乐镇的交通都不如到市区便捷。而丰乐镇人口为8万人左右,长寿镇人口为3万人左右,其他乡镇合计人口数大大超过这两个乡镇。仅就到丰乐法庭还是到市法院来说,明显是到市法院更为方便快捷,因此丰乐法庭辖区近半人民在距离和交通上是没有感受到法庭设置的“便民”的。特别是邻近市区的(洋梓镇最近的村到城区仅2公里)民众对于诉讼不能到交通十分便利的位于城区的市法院而是要到60公里外位于偏远乡镇的法庭,是非常不能理解甚或是反感的,因为这让民众很不方便。

二、人民法庭在基层法院内部的分工不合理

人民法院组织法规定了基层人民法院设立民庭、刑庭等业务庭和人民法庭,但对于人民法庭和法院其他业务庭的分工,并没有予以明确规定。人民法庭的定位就是主要管辖事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件。问题是那些案件是简单的案件呢?很多在起诉的时候是很难界定的。以民事案件为例,钟祥法院规定“民事审判第一庭审理下列案件:标的额在20万元以上的人格权纠纷案件、物权纠纷案件、侵权责任纠纷案;劳动争议案件、人事争议案件、医患纠纷案件、适用特别程序案件;案件标的额在20万元以下,但一方当事人为乡镇场及市直单位副科级以上领导职务公务员的上述各类案件”,“法庭审理案件标的额在20万元以下的人格权纠纷案件、物权纠纷案件、侵权责任纠纷案件、合同纠纷案件、不当得利、无因管理纠纷案件;婚姻家庭、继承纠纷案件”。在不好区别的情况下,主要采取以标的额大小来区分的办法。这样的分工简单也貌似合理,但是经不起仔细的推敲,因为这个分工的前提和基础就是20万标的额以下的案件就一定是简单的案件。但在实际上,很多民事案件是否复杂和标的额大小根本没有关系,当事人的权利是否能得到保护也和其主张是一元钱还是几十万元钱无关,法院唯一的裁判标准是其是否符合法律规定。以标的额划分管辖的做法的后果,就是不加区分把相当数量的数额较小但纷繁复杂的案件推向人力、物力都较为单薄的人民法庭,让人民法庭不堪重负。

执行问题也一直是困扰人民法庭的老大难问题。人民法院组织法未明确人民法庭案件由谁负责执行的问题,最高人民法院虽然在《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》明确提出“贯彻审执分立原则,建立执行裁决权和执行实施权分权制约的执行体制”,但人民法庭审结的案件由人民法庭执行的规定一直由各级法院遵照执行,很少改变。该原则的初衷,应该是人民法庭审理的本身就是简单的案件,由人民法庭来执行,便于人民法庭发挥其身处乡村,了解熟悉地方风土人情的特长,便于利用各方力量做被执行人工作的优势。现实是,简单基于诉讼标的额的分工,导致人民法庭审理的并不就是简单易于执行的案件,相当部分案件在被执行人拒不执行的时候,得采取相关强制执行措施,但人民法庭很多为“三人庭”、“两人庭”,工作人员不多,采取拘留等强制措施对人民法庭来说确实是勉为其难的事情。

三、人民法庭执法所需保障不够

(一)人民法庭的人员保障不够

人民法庭的法官,按自己的说法就是“万金油”,要做到“十项全能”,要有“法学家的知识、运动员的体魄”。这里面有戏谑的成分,也是相当客观的描述。人民法庭的法官从来没有基层法院的民事、执行、刑事分工,更不用和中级、高级法院一样搞合同案件、侵权案件、婚姻家庭案件等的细分。法庭工作条件艰苦、待遇差、上升空间小,导致很多人员不愿意到法庭工作。部分人民法庭员额不足,连按普通程序审理案件必须的合议庭人数都不够,直接导致有的案件说的是合议庭却是审判员独自审判,违反法定程序。人民法庭的法官无法进行精细的分工,各种民事、刑事案件都要审理,造成案件审判质量不高。而且没有辅助人员,法官送达、审理、执行全靠自己,导致法官长期高强度、重负荷办案,基本上是疲于奔命,也造成案件质量不高。

(二)人民法庭的财政保障不够

人民法庭的经济现状与之在法院办理案件的比重相比较,则逊色得多。人民法庭办案经费紧张,办公、住宿、交通条件差,人员待遇差历来是个老大难问题。基层法院经费保障都有困难,由基层法院保障的人民法庭更可想而知。

四、正规化的审判方式在乡村社会不具有普适性

人民法院的案件处理方式越来越要求正规化和规范化,但是在中国乡村,这种审判方式并不具有普适性。限于地方经济和文化水平,人民法庭对于大部分的乡村民众而言,并不当然具有多少神圣可言。在民众眼里,人民法庭法官虽然在办理案件,但是和村里的干部相比基本上没有什么区别,也没有什么需要特殊对待的地方。所以哪怕是在审判庭上,当事人也好旁听的亲属也好,发生吵闹甚至殴打的事情才极为常见。乡村特殊的执法环境实际上也倒逼着人民法庭的法官在案件的处理上,采用着更为随和但却有效的方式。

人民法庭的审判庭,很多人眼里应该是个庄严、肃穆的地方,但很多人民法庭的庭审现场和庄严根本无关。虽然经过了多年的建设,许多法庭仍然条件艰苦,审判环境较差,不能形成严肃的法庭气氛。在很多参加诉讼的当事人眼里,并没有严格的程序概念,认人民法庭的审判无非就是了解一下情况,和平时谈话没什么两样。事实上,人民法庭很多案件确实也没有在审判庭里面处理,如苏力先生在文章中描述的“炕上开庭”才是人民法庭工作的常态,最高人民法院近年来大力推广的“马锡五审判方式”其核心就是方便群众,到群众的田间地头去审判。问题是总有那么一些案件,经过百般努力仍然不能调解,按照法律程序必须开庭,法官和当事人就必须坐到审判庭里面来,按照一定的程序进行审理,这时候让法官头疼的情况就屡屡发生了。丰乐法庭开庭时候接听电话、抽烟、随意走动这些细节上的东西不用说需要法官不断耐心的提醒,审理时候双方不按照法官提示而直接吵架经常发生,双方当事人在庭审的时候大打出手的事情也是屡见不鲜。特别是婚姻案件和侵权案件,在开庭的时候往往亲戚朋友一起到场,在开庭前双方当事人及其亲戚几十人很可能已经十分火爆,经常双方当事人在庭审中发生口角导致直接的身体接触,双方在法庭上演了“全武行”,而法庭苦于人员限制,根本无力制止,只能报警。因为类似场景一再出现,丰乐法庭很多案件都在市法院开庭,一方面交通原因可以让当事人亲戚朋友因为麻烦而陪同的较少,另一方面市法院有较多的人力,在遇到突发事件的时候可以及时处置。在工作实践中对于这类案件,其他人民法庭也是常常拿到基层人民法院审判庭审理。

第三章  解决人民法庭执法困境的对策

一、 调整人民法庭定位

人民法庭主要设置于乡镇,服务于乡土社会,直接与广大农村农民打交道,其最大的优势就在于扎根乡村,了解、熟悉地方风土人情。人民法庭的法官,其优势也在于对乡土社会的了解,对人情社情的熟悉。人民法庭虽为审判机关,但其“乡土司法”的特性,决定了人民法庭擅长的不是严格依照国家法律程序规定对带有乡土特点的纠纷予以裁决,而是充分发挥其对地方民众、风俗习惯极其熟悉的优势,依照地方习惯和自治规则,灵活运用法律规定,调动各方力量,以调解促使纠纷的解决,达到“案结事了”的目的。法律只要不以民情为基础,就总要处于不稳定的状态。(3)现代法律的普适规则,在农村及设置于农村的人民法庭必须进行变通的适用。因此,必须调整人民法庭定位,将人民法庭的审理、执行职权剥离出去,人民法庭只负责案件的诉前调解及诉讼中的协助调解,尽量发挥人民法庭从诉前到诉讼中的调解职权和能力,减少遵守法律严苛的规定而做出农村民众不一定理解的裁判,才能让人民法庭扬长避短,才更符合人民法庭的定位。

需要注意的是,人民法庭诉前调解和诉讼调解工作,都要建立在一定的规则之上。调解应该遵循合法、自愿原则,所达成的调解协议不得违反国家法律、法规,不得损害国家、集体、他人利益,不得违反一方意愿强迫调解。调解工作要达到经济、高效的要求,不能久调不结,防止一方当事人将调解工作当成拖延诉讼的工具。实在不能调解的,及时依照规定移送基层法院业务庭,业务庭接受案件后,则不再过多考虑调解,直接按照法律程序尽快开庭后依法判决,多部门分工协作来做到“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”。

二、因地制宜调整人民法庭的设置

(一)对发达地区及较发达地区人民法庭予以全部或大部撤销

人民法庭最开始设置的外部环境是当时极端落后的交通、通讯及经济条件,为了回应民众对司法的需求同时加强基层司法组织对边远、落后地区的掌控而生。人民法庭的制度在当时极大便利了基层的司法,对于特定环境下打击犯罪、维护地方经济秩序,起到了巨大的作用,该制度集中体现了我国为人民司法的优良作风和传统。但我们衡量一个制度,不能以其以前是先进的就只能僵硬的坚持下去,在该制度已经失去合适的环境和土壤的情况下坚持,就失去了现实意义,对该制度不是传承和发扬,而是背叛。4)从我国开始改革开放至今,国民经济得到了长足的发展,交通条件和通信设施都有了根本的改善,经济发达地区制约民众诉讼的主要问题已经不再是交通和通讯等硬件设施。根据统计数据,钟祥市截止2011年拥有固定电话8.04万户,移动电话46.86万户,平均每两人拥有一部电话。全市公路通车里程4587.2公里,其中境内高速两条82.7公里,国道一条31.3公里,省道5条259.2公里,县道8条204.9公里,乡道131条1714.6公里,村道2255.7公里(其中通村沥青水泥路1994.3公里),形成以市区为中心,辐射全市所有乡镇的交通网,民众从乡镇到市法院诉讼已经不是难事。社会的发展,法律知识的加强,让广大民众对司法的主要诉求,已经从对司法的便利性要求转向对司法的专业、高效、公正性要求。

人民法庭限于人少案多的条件限制,无力做到对案件处理进行专业化的高效分工。因此,撤销部分或全部法庭,将基层法院有限的人力、物力进行集中,然后按合理的需要进行精细化的分工,对于提高工作效率、提升办案质量有着现实的意义。

(二)适度保留欠发达地区人民法庭的设置

区域经济发展的不平衡,导致人民法庭的存与废不能“一刀切”,人民法庭是否继续存在,必须考量该地区的经济状况特别是交通和通讯发展的程度。在经济尚欠发达地区,对于距离基层法院距离较远、交通特别不方便的地方,适度设置人民法庭还是必要的,但对这些保留下来的法庭,要“改造为区别于正规审判机构的便民法庭”。5)而且这些保留的人民法庭,也应当在地方经济发展到一定水平、交通等基础设施完备后,适时予以撤销。

三、合理进行基层法院内设部门的分工

正如苏力所言,“如今的司法,即使是为无论中国还是西方法学家视为不很完善的中国司法,从根本上看也属于一种现代型的司法”,而现代型司法,就是“相互合作、协作完成的职业化的工作流程”。6)现今法院审判人员素质虽然得到很大的提高,但是“人力有时而穷”,人的精力毕竟有限,在审判人员内进行必须的专业化、精细化分工也随着法律的专业化、精细化成为必然。

合理的分工,能够提高工作效率,法院内部业务庭的分工,就是基于这个理论。基层人民法院的案件分为民事、刑事、行政等大类,人民法庭处理的主要是民事案件,而常见的民事案件,无非为婚姻家庭类、侵权类、合同类、物权类等。现行的基层人民法院除了对民事、刑事、行政案件有分工,由各自业务庭处理外,对民事案件一般没有分工,即使分工,也局限于一般民事案件和经济类案件的分工。这样的分工,有着历史的原因,同时内部人员的数量的分散,也限制了分工。如果在发达地区对人民法庭予以撤销,则可以避开力量分散的弊端,集中有限的审判力量,将数量本来就极少的刑事自诉案件交由刑事庭处理,然后根据民事案件类型和数量,组成若干相对固定的合议庭,如婚姻家庭案件合议庭、合同案件合议庭等,专门审理同一或相近案件。这样对于法官深入研究某一类型案件的原理、处理原则、处理方式及技能均有极大裨益。

四、调整人民法庭法官选任要求及数量

人民法院的审级不同,功能有别,对应的法官素质要求和选拔条件也不应相同。7人民法庭处于我国司法层级的最底端,其主要目的在与便民,解决简单的民事和刑事纠纷,制度设计之初对于人民法庭人员的使命即与上级人民法院有差别。但是人民法庭开展正规化的建设以来,对人民法庭法官的任命条件和基层法院甚至中、高级法院的任命条件并无区别。“是否能够胜任,较之丰富的法律知识,更为重要的是有无能力和意愿理解与法律相关的生活并恰当地调整制定法与生活之间的关系”,8)高学历、高素质的人才,对司法的统一、规范化确有好处,但不尽符合人民法庭所处的中国乡村的要求,而且人民法庭微薄的工资和艰苦的工作环境也难以留住高端人才。因此,人民法庭的法官,除了掌握一定的法律知识,更重要的是能够分析纠纷,并按照自己熟悉的地方知识和习惯在不违背法律本意的框架内来解决纠纷和问题。我国农村长期以来与外界联系不多,相对封闭的生活方式决定了各地方农村都形成特有的道德、是非标准及人际准则,而且有着高度的稳定性、延续性、权威性,人民法庭及其法官在司法过程中,如果不能很好地把握地方风俗习惯,灵活在法律和地方习惯之间寻找到合适的结合点,而是机械的按照法律解决纠纷,则很可能“依法”的裁判结果貌似公平,却不能获得民众的认同和接受。所以,对人民法庭的法官,不能和上级法院一样,对于学历和是否通过国家司法考试有着严苛的要求,而应更侧重于实际的工作能力。具体的措施,可以从两方面考虑降低:1、学历降低为法学专科以上即可。法学专科已经具备一定的法律专业知识面,能够厘清基本的案件事实并应用法律原则进行分析处理,这在人民法庭已经足够。2、鉴于我国担任法官必须通过国家司法考试,而司法考试现按地域及职业范围分为A、B、C三种,实际上对于不同情况有了不同的照顾性规定,可以考虑继续对司法考试进行分类制度,将考试分成民事、刑事、行政大类,凡是考过一项的可以从事相应部门工作。人民法庭法官主要从事民事审理工作,通过民事类考试即可。这样的要求对人民法庭人员来说,更为合理和现实。

另外对人民法庭的法官也不必苛求地域回避的限制,相反,可尽量由本乡本土的人员担任,因为在弱化人民法庭裁判职能、以调解为主要工作的前提下,法庭法官失去了裁判职能,已经没有多少利用权利进行寻租的空间,而本地人员对本地语言、风俗、文化、习惯更熟悉,更有利于在不违反法律基本原则的情况下,结合本地习俗、发动各方面力量对纠纷进行调解处理。这样做还有个好处,对于工资收入微薄、待遇较差的人民法庭干警来说,本地人能够生活的更为经济,也更为安心。

结    语

人民法庭是一定历史阶段的产物。随着农村经济的发展,交通的发达,农民文化素质和法律意识的增强,物质生活水平的提高,城乡差别的缩小,全面推进正规化、规范化审判所需条件的成就,人民法庭必将成为历史。9)但鉴于我国各地社会、经济发展不平衡的现状,人民法庭的“存废”之争或许本来就是一个伪命题,在全国范围统一就人民法庭是撤销或是加强的做法,都是不合适的。人民法庭的设置与否,应该因地、因时制宜。人民法庭是否满足地方民众的法律需求,是否适合基层法院的执法,应该是衡量其应否继续存在的标准。当前较为合适的,应该是在经济较为发达的地区撤销人民法庭,在经济仍然落后的地区适度保留人民法庭。如广州市天河区法院及北京市西城区人民法院等都已经没有人民法庭的设置。10)撤销人民法庭地区通过基层法院业务庭人员的加强、审判工作的分工细化等,完善对乡村基层民众的司法服务。而保留的人民法庭,亦应确实调整内部分工、加强财务保障,让乡村民众得到满意的司法服务。